פרק 15
זבל של פלוני - אוצר של
אלמוני
על השפעות החיצוניות,
חיוביות ושליליות.
תאורית ההשפעות החיצוניות
הכלכלן
הבריטי א.ס. פיגו (Pigou)
היה המפתח העיקרי של תאורית ההשפעות החיצוניות (theory
of externalities). התאוריה בוחנת את המקרים בהם טובות ההנאה
או העלויות של פעילויות מסויומות "זולגות" על צד שלישי. כאשר הצד השלישי
נושא בעלות, זה נקרא השפעה חיצונית שלילית (negative
externality). כאשר הצד השלישי זוכה מהפעילות שהוא אינו
מעורב בה ישירות, רווח זה נקרא השפעה חיצונית חיוביתpositive)
externality). חקר ההשפעות החיצוניות, כחלק מכלכלת
הרווחהwelfare economics)
), הוא תחום מחקר פעיל מאז מאמציו של פיגו
בתחילת המאה ה-20.
יש דוגמאות נפוצות
המדגימות כל סוג של השפעה חיצונית. זיהום הסביבה הוא דוגמה טיפוסית להשפעה חיצונית
שלילית. הבה נגיד ויש לי מפעל המייצר בובות פוזלים, השוכן על גדת הנהר. אחד מתוצרי
הלואי של הייצור הוא שאני משליך המון
פסולת פוזלים לתוך הנהר. זה מטיל עלות נוראה על התושבים החיים במורד הנהר,
שכן כידוע אין דבר מצחין מפסולת פוזלים. אם לא אני ולא הלקוחות שלי אינם נושאים
בעלות זו, ההחלטה שלנו כמה בובות פוזלים לייצר אינה נכונה במובן מסוים. אם היה עלי
לשלם את העלויות הללו, הייתי מייצר כמות קטנה יותר של בובות. אבל אני בוחר במקום
זאת לייצר "יותר מדי" בובות, בעוד שאנשים במורד הנהר נאלצים לשלם חלק
מהחשבונות שלי.
פיגו המליץ להטיל מס על
פעילויות הכרוכות בהשפעות חיצוניות שליליות. היטלי פליטה בתעשיה הן דוגמה לגישה
כזאת. עוד מדיניות נפוצה היא רגולציה של הפעילות המותרת על פי החוק. אלה למשל
חוקים האוסרים קיום מסיבות רועשות אחרי שעה מסוימת בלילה.
השפעה חיצונית חיובית נוצרת
כאשר חלק מהזוכים בטובות ההנאה הנוצרות בפעילות לא היו מעורבים בה ישירות. דוגמה
טיפוסית לכך היא כשמישהו מבצע השבחת נדל"ן. אם אני צובע את ביתי, לא רק אני
נהנה מהתוצאה. לכל שכני לרחוב יש כעת מראה טוב יותר. כאשר השפעה חיובית כזאת
קיימת, ניתן לטעון כי אני אייצר "מעט מדי" ממנה, שכן אני לא לוקח בחשבון
את שיפור מצבם של שכניי.
המדיניות הנפוצה בקשר
להשפעות חיצוניות חיוביות היא סבסוד הפעילויות הללו על ידי המדינה, או דרישה בחוק
לקיומן. כך למשל, ממשלת ארה"ב מסבסדת מחקר של מקורות הדלק החלופי. השכלה
יסודית הנחשבת לרוב כבעלת השפעות חיצוניות
חיוביות, כגון יצירת אזרחים משכילים, היא חובה על פי החוק (וגם זוכה לסבסוד נרחב)
ברוב המדינות.
בשנות ה-30, קרא ליונל
רובינס (Robbins)
תגר על הניתוח של פיגו. רובינס ציין כי היות והתועלת אינה ניתנת למדידה, לא יהיה
זה נכון להשוות רמות תועלת של אנשים שונים, כפי שדורשת התאוריה של פיגו. רובינס
המליץ להשתמש בקריטריון של שיפור פארטו, שפגשנו בו בפרק 11, כבסיס לכלכלת הרווחה.
המדיניות היתה צריכה לשפר מצבו של אדם אחד לפחות (בעיניו של אותו אדם), ולא לפגוע באף אחד, בטרם שהלכלכנים יהיו
מסוגלים להכריז כי היא מועילה באופן חד- משמעי. אבל רובינס גרס כי די לנו להניח
שיש לבני אדם יכולת זהה להכיל סיפוקים, כדי שהכלכלנים יוכלו להמליץ על התערבות
ממשלתית זו או אחרת.
הרעיון של הצדקת ההתערבות
הממשלתית על בסיסי ניתוח הרווחה חטף מכה קשה עם פרסום מאמרו של מארי רות'ברד "לקראת
רקונסטרוקציה של תועלת וכלכלת הרווחה"
ב-1956. רות'ברד הראה כי רק דרך ההעדפות המתגלות בפעולות בני האדם אנו
מסוגלים לקבל מושג מה האנשים המשתתפים בפעילות באמת מעריכים. לנסות ולהסיק ערכים
מנוסחאות מתמטיות, ללא התימוכין של הפעילות האנושית הוא מטלה אבודה. רק כשאנשים
מציגים את ההעדפות שלהם במהלך החליפין, אנו יכולים להגיד בוודאות כלשהי כי שני
הצדדים הרגישו שמצבם החדש צריך להיות טוב יותר מהקודם. מאחר והפתרון של פיגו כולל
הטלת מיסים ומענק סובסידיות בצו ממשלתי, בלא חליפין מרצון, הרי שהמספרים עליהם פתרון זה הם ניחוש בעלמא.
זוכה פרס הנובל רונלד קואז
הוריד את קרנו של הניתוח הרווחה האינטרוונציוניסטי עוד יותר, בפרסום מאמרו "בעיית
העלות החברתית" ב-1960. קואז הדגים שכל עוד זכויות הקניין על הרכוש
מוגדרות היטב, ותשלומי ההעברה נמוכים, הפרטים המעורבים בפעילות הכלכלית תמיד
יכולים להגיע לעסקה אשר מפנימה (internalizes) כל השפעה חיצונית. חישבו על מקרה זיהום הנהר ממפעל הפוזלים
שהזכרנו קודם. אם אנשים במורד הנהר מחזיקים בבעלות עליו, המפעל יצטרך לשאת ולתת
איתם כדי לפנות אשפה באופן חוקי בשטחם. לא נוכל להגיד מה הפתרון שיתקבל - ייתכן
והמפעל ייסגר, או שהתושבים יקבלו תשלום בתמורה לכך שיעזבו את המקום, או שהמפעל
יתקין משהו שיצמצם את הזיהום, או שפשוט ישולמו פיצויים לאלה הסובלים מהזיהום. מה
שכן נוכל להגיד הוא שבמערכת חליפין מרצון, כל צד הראה כי הוא מעדיף את הפתרון אליו
הם הגיעו למצב שהיה קיים לפני משא ומתן. (ככלות הכל, כל צד יכול לשמור על סטטוס
קוו אם יסרב להשתתף במשא ומתן.)
יתרה מכך. עלינו לשים לב
כי המשא ומתן בין הצדדים מאפשר להם להשתמש ב"הנסיבות המסוימות של זמן
ומקום", אותן רק הם מכירים, כדי להגיע לפתרון. אולי הבעלים של המפעל מכיר חומר
גלם חלופי שאינו מזהם את הנהר. אנשים במורד הנהר יודעים אולי שהנהר מסריח ממילא
וזה זמן טוב לעזוב. הרגולטורים בדרך כלל אינם יכולים לקחת בחשבון ידע מסוים כזה
כשהם הוגים את הצווים שלהם.
כאשר תשלומי ההעברה
גבוהים, ייתכן ויהיה קשה להגיע לפתרון מוסכם. במקרים מעין אלה, הפתרון הכי טוב הוא
גם בעלות מוגדרת היטב. למשל, קשה יהיה
למפעל המייצר זיהום אוויר המתפשט על אזור גדול
לשאת ולתת עם כל אדם ואדם המושפע. במקרה כזה, אנו היינו רוצים להגדיר את
זכויות הקניין, כך שלכל אדם יש זכות לא להיחשף לזיהום אוויר העולה על רמה מסוימת.
מחקרים מדגימים את כושר
ההמצאה בחליפין מרצון במקרים בהם תיתכן השפעה חיצונית. דוגמה נפוצה של השפעה
חיצונית כלכלית חיובית היא גידול עצי פרי ותוצרת כוורות. מגדלי הפירות מספקים
שירות לדבוראים - הפרחים. ואילו הדבוראים מספקים שירות למגדלי הפירות- האבקה. אבל הניתוח המקובל גרס כי לשום צד אין תמריץ
להתחשב בשירות המוענק לצד השני. ולכן היו צריכים להיות "מעט מדי" פרדסים
וכוורות. ואמנם, הכלכלן סטיבן צ'אונג (Cheung) חקר את השווקים הללו ומצא, כי הצדדים המעורבים לקחו בחשבון את
ההשפעות החיצוניות בצורה טובה למדי. הם חתמו על הסכמי שיתוף פעולה המבטיחים הגדלת
היקף הייצור לרמה הרצויה. כפי שציין צ'אונג, החוקרים היו צריכים פשוט לחפש במדריך הטלפונים
"שירותי האבקה", במקום פשוט להניח כי השוק נכשל.
גם לחץ חברתי משחק תפקיד
בטיפול בהשפעות חיצוניות אפשריות. אם אני לא אצבע את הבית שלי, השכנים יתחילו
להתלונן. אולי לא אקבל הזמנה למסיבה השכונתית הבאה. האייק גורס, כי אלה המעריכים
את החירות צריכים להעדיף לחץ חברתי כנגד
ההתנהגות ה"חריגה" על פני חרם ישיר.("חריגה", במקרה
שלנו, משמעותה פשוט התנהגות שמצד אחד רבים אינם תומכים בה, אבל מאידך אינה מפירה
שום זכות לחיים או לקניין). אם ערך הבית בצבע לילך גבוהה מספיק בעיני, אוכל להתעלם
מהמבטים המלגלגים ומהקינטורים של שכניי. אבל אם רגולציה של צבעי הבית נתונה בידי
הממשלה, אני בבעיה.
וולטר בלוק (Block), כלכלן מאוניברסיטת לויולה, המשיך את חקר ההשפעות החיצונות. בלוק
קרא תגר על ההבחנה המסורתית בין המוצרים הציבוריים, אשר חייבים להיות מיוצרים
בשיתוף, בשל ההשפעות החיצוניות שנוצרות, למוצרים הפרטיים, שהייצור שלהם ניתן להניח בידי השוק. רשימת המוצרים הציבוריים
המוצעת כוללת לרוב את שירותי הדואר, כבישים, בתי הספר, פינוי אשפה, פארקים, שדות
התעופה, ספריות, מיזאונים וכו' - רק חשבו על כל הדברים שהעירייה שלכם מספקת.
הקונצנזוס שהתקיים עד כה היה כי אם המוצרים הללו אינם מסופקים על ידי הממשלה, בני
האדם ינסו "לתפוס טרמפ"(become free riders) , ולהנות מהמוצרים הללו בעוד שהאחרים נאלצים לשלם עליהם.
בלוק מראה כי הפגם בניתוח
מעין זה הוא שניתן להציג כמעט כל מוצר כמספק טובת הנאה לצד שלישי כלשהו. מה עם
גרביים? האין העובדה שאנשים שמסביבי גורבים גרביים, ואני לא צריך להריח רגליים
מזיעיות כל היום לא מספק לי משהו שלא שילמתי עליו? האם הגרביים חייבות להיחשב
כמוצר ציבורי, שרק הממשלה יכולה לספק בכמות הנדרשת? הגיון כזה, אם ימוצה עד התום,
יוביל לכלכלת התכנון המרכזי, בה המחיר והכמות המסופקת של כלל המוצרים תתבסס על
ניתוח עלות-תועלת של המדינה, ולא על ההעדפות הצרכנים.
של מי הפקק הזה?
פול קרוגמן התיחס למדיניות
האנרגיה ובעיות התחבורה במאמרו "המדינה בפקק", שהתפרסם ב-2001 ב"ניו
יורק טיימס", שם כתב:
אבל אין צורך שתהיה אליטיסט כדי שתחשוב
שהאומה קיבלה כמה החלטות גרועות לגבי שימוש באנרגיה, ולגבי אורח חיים באופן כללי.
מדוע? בגלל שהחלטות שאנחנו מקבלים לא משקפות את העלויות האמיתיות של הפעולות שלנו.
אנו נניח כרגע בצד את
טענתו כי "האומה" היא זו שבוחרת. קרוגמן טוען כי "האומה"
נוסעת יותר מדי ברכבים, שכן כל נהג נוסף מייצר השפעות חיצוניות שליליות עבור נהגים
אחרים. כמו כן נניח לשאלה כיצד קרוגמן יכול לדעת מהי העלות של אותן השפעות
חיצוניות, בלי שיתקיימו מחירי שוק. נגיד שהוא צודק כי העלויות של עומסי התנועה
באטלנטה הגיעו ב-1999 ל-2.6 מיליארד דולר, ושכל אדם נוסף שהחליט לנהוג ברכב הוסיף
לעלויות זולתו 14$ במונחי זמן אבוד.
מה שקרוגמן נכשל בלהסביר
הוא מדוע העלויות הללו אינן נופלות על הנהגים המדוברים. אנו לא הולכים
לתיאטרון תוך ציפיה שמספר אנשים אחרים יתחרו איתנו על המושב שלנו. אנו אף פעם לא
נתקלים בעיכוב של מספר שעות בקופה בסופר. המשאבים הללו נמצאים בבעלות פרטית. לבעלי
המשאבים תמריץ חזק להבטיח ללקוחות שלהם חוויה טובה ככל האפשר, הלא הוא הרווח. נכון
שבדרך כלל העסקים הפרטיים מחפשים יותר ויותר לקוחות, ומדי פעם לא נערכים כשורה
לכמות הלקוחות שמגיעה אליהם, אבל מצבים כאלה מתוקנים חיש קל. איש לא רוצה שהעסק
שלו יהיה "כה עמוס עד שאיש כבר לא הולך לשם יותר". אם בעלים של הכביש
הפרטי היה מוצא שהכביש שלו עמוס מדי, הוא היה יכול פשוט להעלות את מחיר השימוש
בכביש.
היזכרו בפעם אחרונה בה
נתקלתם פתאום בעבודות בכביש בדרך לעבודה. באזור בו אני גר דבר כזה יכול להוסיף שעה
תמימה לנסיעה.תכפילו את השעה הזאת בכמות האנשים התקועים בפקק ותוכלו לראות את גודל
ההוצאות הנוספות אשר נכפו על הנהגים בידי מפעיל הכביש: הממשלה.
ומדוע מותר לממשלה לכפות
את העלויות הללו? בגלל ששילמנו על הכביש בין אם השתמשנו בו או לא ובגלל שהממשלה
מקשה ביותר על חברות פרטיות לסלול את הכבישים, יש לממשלה מונופול כמעט מוחלט על מסלולים לרכבים. וכאשר תהליכי
השוק המסייעים להעריך את החשיבות היחסית של כבישים, זמני נסיעה, הרכות לשימושי
קרקע נוספים, זיהום וכיו"ב נפגעים באופן קשה, הממשלה אינה מסוגלת להקצות
בצורה רציונלית משאבים בהתאם לתכליות הרצויות. מה שמשלט עלה ההקצאה הם הלחצים
הפוליטיים.
כך למשל ג'ון רולנד, אשר
בעת כתיבת שורות אלה מכהן כמושל קונטיקט,
העיר על מצב קווי הרכבת במדינתו ב-1997: "בהינתן התפוסה של הקווים
הללו, לא יהיה זה מוגזם להגיד כי יהיה זה זול יותר בשביל המדינה לרכוש כל שנה
מושבים בשביל רוב הנוסעים." בחלק מהקווים כל נוסע קיבל סבסוד של יותר מ-18$
לכל נסיעה. אבל כשהתכנית שלו לבטל את הקווים הללו נתקלה בהתנגדות חזקה, בעיקר
מהעשירים אשר ניצלו את הקוים לגישה לעיר ניו יורק, היא בוטלה. ולנו נותר לתהות,
האם התרומות של אותם אנשים לא שוכללו בחישוב "עלות" סגירת הקוים.
כפי שסנפורד איקדה מציין,
התערבויות מעין אלה גם גרומות לפעילות פוליטית יזומה להראות הרבה יותר אטרקטיבית
בהשוואה לחליפין מרצון. ככל שמצבי הכלכלי נקבע יותר ויותר על ידי התהליכים
הפוליטיים, הולך וגדל הסיכוי שאני אגדיל רווחים בעזרת שדלנות פוליטית עובר הרווחים
העתידיים שלי. יתרה מכך, ככל שהשכנים שלי ילכו וישתמשו בלחצים פוליטיים, כך
ההתנגדות שלי לרעיון זה תלך ותקטן. אני לא ארצה להיות הראשון לעשות זאת, אם איש
זולתי לא משתמש בפוליטיקה להשגת יעדים אישיים. אבל אם רבים נוהגים כך, ההסתייגות
שלי משימוש בדבר תרד פלאים. ככלות הכל, אני אוכל להגיד לעצמי, אני רק מנסה "לאזן
את התמונה".
המדינה נוהגת להתערב שוב
ושוב בשוק התחבורה. הכבישים מסופקים לציבור, לרוב ללא כל עלות נוספת. הקרקע עליה
הכבישים נסללו לרוב הופקעה על ידי הממשלה, כך שעלויות סלילת הכביש לא שיקפו את
העלות האמיתית של רכישת הקרקע הדרושה. היצע המוניות ומוניות השירות, אשר מהווים
תחליף מה לבעלות על הרכב הפרטי, הוגבל בצורה מלאכותית. כמובן שגם לסוגי תחבורה
אחרים היסטוריה של התערבויות ממשלתיות משלהם. אין לנו מושג איך היה נראה השוק
לתחבורה, לו , במאות האחרונות, היו שוררים תנאי השוק החופשי.
אבל עלינו לתהות כיצד אותו
התהליך אשר יצר את ההשפעות החיצוניות מלכתחילה, ההתערבות הממשלתית, הוא מה שמוע
בדרך כלל כפתרון לאותן ההשפעות. במקום לחפש דרכים לאפשר לשוק התחבורה לעשות את
מלאכתו, רוב ההמלצות קוראות להתערבות נוספות, במטרה לסלק את התוצאות הבלתי רצויות
של ההתערביות הקודמות.
למשל תומס סואל, בספרו "יסודות
הכלכלה", מציע כי חוק המחייב התקנת מגיני בוץ מוצדק כי,
גם אם כולם יסכימו כי התועלת מן מגיני הבוץ
עולה בהרבה על העלות, אין שום דרך אפשרית להשגת התועלת בשוק החופשי, שכן לך עצמיך
אין תועלת מהמגינים שאתה רוכש, אלא מהמגינים שרוכשים אנשים אחרים.
אבל הבעיה של סואל עולה רק
בשל העובדה שהכבישים נמצאים בבעלות ציבורית. הבעלים של הכביש הפרטי יכול להפנים את
טובות ההנאה על ידי דרישה למגיני בוץ מותקנים, ופרסום של עובדה זו. אלה שיעדיפו
לשלם על מגיני הבוץ כל עוד אחרים עשו זאת גם כן יוכלו במקרה כזה להשתמש בכבישים
הללו.
קרוגמן לא קורא במאמרו
ליישם איזושהי מדיניות מסוימת. אבל כשהוא אומר שהממשלה צריכה לתת עדיפות גבוה
ל"הסדרת התמריצים הנכונים", עלינו להסיק כי הוא מתכוון למיסים חדשים על
דלק מאובנים, על בעלות על הרכב, והתערבויות נוספות בשוק התחבורה.
אבל אין לממשלה שום דרך
"להסדיר את התמריצים" ללא מחירי השוק, שהם בדיוק מה שנעלם כשהממשלה
מתערבת. הממשלה פשוט אינה יכולה לנחש אילו מחירים היו מופיעים בשוק החופשי. כל
התערבות הבאה, שנועדה לתקן את קודמתה, תוסיף עוד ועוד עיוותים, ותחולל עוד תוצאות
לא צפויות.
הרגולציה הדורשת ממוצע
מסוים של מיילים לגאלון של דלק במכוניות שנקנות מהיצרן הובילה ישירות להמראה
במכירות של רכבי השטח (SUV).
מאחר והרכבים הללו נחשבים למשאיות, תקני יעילות הדלק שלהם הרבה
פחות נוקשים. המאמץ הממשלתי להגדיל את יעילות צריכת הדלק פר מייל הוביל את הצרכנים
לרכוש רכבים יעילים פחות, במקום את המכוניו המשפחתיות הנותונות לרגולציה
ממשלתית. והתגובה הכללית היתה, כצפוי,
דרישה לרגולציה חדשה על רכבי השטח. חברת "פורד", למשל, ניסתה לחסום את
החקיקה, על ידי הגדלת יעילות בצריכת הדלק של דגמי השטח שלה.
לעתים קרובות קורה, כי אחד
מתומכי הרגולציה מעלה את הטענה כי אכיפת הרגולציה תגדיל את רווחי החברות. לכן, הוא
יגיד, הרגולציה היא הדבר הנכון מסיבות עסקיות טהורות. כך למשל סטיב גרגרסון (Gregerson) מ"אוטומוטיב קונסאלטניג גרופ" כתב ב"היוסטון
קרוניקל" אודות ההחלטה של "פורד": "זוהי החלטה עסקית נבונה. הם יוצרים רכב
שיתבל בשוק, ונותן הרבה יותר חיסכון בדלק, ובו בעת יש לו כמה מהמאפיינים של רכב
שטח."
אבל אם זו באמת החלטה
עסקית טובה (ואולי היא אכן כזאת!), אז בוודאי שיקום יזם שיבצע אותה בלי לחץ מצד
המחוקקים. הטיעון הוא הגיוני, אפוא, רק אם מישהו מאמין שהיזמים הכי טובים בשוק הם
במקרה המחוקקים.
השוק החופשי אינו תרופת
פלא. הוא לא יעלים את הזקנה, לא יגרום לקקי של תינוקות להריח נפלא, ולא יבטיח לכם
דייט מוצלח בסוף השבוע. מיזמים פרטיים מסוגלים לפשל בצורה איומה. אבל הן התאוריה
והן הנסיון המעשי מראים כי פשלות הללו פחות רחבות היקף, וגם ניתנות לתיקון ביתר
קלות, מאשר אלו של המיזמים הממשלתיים, כולל המיזמים הרגולטוריים.
תגובה 1:
לא ברור מה הכוונה "פוזלים". אולי אתה מתכוון לפאזלים? (puzzles). כלומר, פאזלים של בובות?
הוסף רשומת תגובה